کد خبر ۳۰۲۹۶
تاریخ انتشار: ۱۲:۰۳ - ۱۲ آذر ۱۳۸۶ - 03 December 2007
ارزیابی مرکز پژوهش های مجلس

مغايرت با قانون اساسي، كاهش اختيارات مجلس، باقي ماندن قدرت چانه‌زني، متعهد نبودن دولت در برابر مجلس، عدم تامين حقوق قوه‌مقننه و عملياتي نبودن، شش ايراد اساسي چارچوب پيشنهادي دولت در خصوص بودجه 87 از سوي مركز پژوهش‌هاي مجلس اعلام شد.

طبق چارچوب پيشنهادي دولت، در «سند بودجه» سه تغيير مشخص روي داده است كه عبارتند از: «‌حذف تبصره‌هاي فعلي بودجه»‌، «‌محدود كردن رديف‌هاي متفرقه و انتقال اعتبارات برخي رديف‌هاي متفرقه به ذيل اعتبارات دستگاه‌هاي اصلي» و «‌تجميع اعتبارات دستگاه‌هاي اجرايي ذيل تعداد محدودي دستگاه اصلي».

به اعتقاد مركز پژوهش‌هاي مجلس، تامين حقوق قوه‌مقننه در بودجه مستلزم ارائه مجموعه اطلاعاتي است كه متضمن دو ويژگي مهم پيش‌بيني‌هاي دولت در برابر قوه‌مقننه باشد كه عبارتند از: ترسيم محدوده برنامه‌هاي عملياتي دولت در سال بودجه (سياست‌هاي بودجه‌اي، برآورد اعتبار لازم براي اجراي سياست، نتايج اجراي هر سياست و نحوه تامين مسووليت محاسباتي) و ارائه شاخص‌هاي دقيق كه آثار و نتايج كلي عمليات بودجه اي را در اداره امور و تغييرات حاصل در شاخص‌هاي كلان اجتماعي و اقتصادي نشان دهد.
 
مركز پژوهش‌هاي مجلس در گزارشي به ارزيابي چارچوب پيشنهادي دولت در خصوص لايحه بودجه سال 1387 كل كشور پرداخت و مغايرت با قانون اساسي،‌ كاهش اختيارات مجلس، باقي ماندن قدرت چانه‌زني، متعهد نبودن دولت در برابر مجلس، عدم تامين حقوق قوه مقننه و عملياتي نبودن را شش ايراد اساسي چارچوب پيشنهادي دولت در خصوص لايحه بودجه سال 1387 اعلام كرد.

گزارش مركز پژوهش‌ها بر مبناي مستنداتي كه در كميسيون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس شوراي اسلامي توزيع شده است و همچنين توضيحات مسوولان ذي‌ربط در جلسات تخصصي تهيه شده است. اين مستندات شامل اين موارد است:

1 - پيشنهاد چارچوب كلي لايحه بودجه 1387 كل كشور، معاونت برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي رياست‌جمهوري، مرداد ماه 1386 ؛

2 - گزارش توجيهي چارچوب كلي پيشنهادي لايحه بودجه سال 1387 كل كشور، معاونت برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي رياست‌جمهوري، مرداد ماه 1386 هستند. متن كامل اين ارزيابي به شرح زير منتشر مي‌شود:

ارزيابي الگو

1 - اصل (52) قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران «تهيه بودجه» را به عهده دولت و «بررسي و تصويب بودجه» را بر عهده مجلس شوراي اسلامي گذاشته است. به طور طبيعي «چارچوب تهيه بودجه» بر كيفيت بررسي و تصويب بودجه و نحوه نظارت توسط مجلس شوراي اسلامي اثرگذار است. لذا مجلس شوراي اسلامي در ارتباط با چارچوب بودجه حقوق مشخصي دارد. بعد از انقلاب اسلامي به موجب اصل (52) قانون اساسي جمهوري اسلامي مقرر شد بودجه سالانه كل كشور بايد «به ترتيبي كه در قانون مشخص مي‌شود» از طرف دولت تهيه و براي بررسي و تصويب به قانونگذار پيشنهاد شود و از آنجا كه چنين قانوني تاكنون تهيه و تصويب نشده، تغيير سازماندهي و تجديد طراحي‌هاي سند بودجه براي انطباق با نيازهاي اطلاعاتي جديد ضرورت پيدا نكرده است. در حال حاضر در بودجه‌ريزي ايران احكام قانوني و مقررات اداري جامع و روشني در مورد نحوه تهيه، بررسي و تصويب سند بودجه وجود ندارد و اين نارسايي، موجب شده است تا در سه دهه اخير و به خصوص 5 سال گذشته تغييرات گسترده‌اي در صورت‌بندي و محتوي اطلاعات اسناد بودجه‌اي روي دهد.

2 - طبق چارچوب پيشنهادي در «سند بودجه» سه تغيير مشخص روي خواهد داد. اين سه تغيير عبارتند از: «حذف تبصره‌هاي فعلي بودجه»، «‌محدود كردن رديف‌هاي متفرقه و انتقال اعتبارات برخي رديف‌هاي متفرقه به ذيل اعتبارات دستگاه‌هاي اصلي» و «تجميع اعتبارات دستگاه‌هاي اجرايي ذيل تعداد محدودي دستگاه اصل». ذيلا اين سه تغيير ارزيابي مي‌شود.

1 - حذف تبصره‌هاي بودجه

به نظر مي‌رسد تهيه و تصويب تبصره‌هاي بودجه به شكل مرسوم بودجه‌هاي سنواتي مهم‌ترين و بحث‌ برانگيزترين اخلال در نظام بودجه‌ريزي و قانون‌گذاري كشور است. نتيجه تصويب تبصره‌ها در بودجه‌هاي سنواتي يا تجميع احكام آنها ذيل قوانيني مانند «قانون وصول برخي از درآمدهاي دولت و...» (مصوب سال 1376)، «قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت» (مصوب سال 1380) و الحاقيه آن (مصوب سال 1384)، كثرت قوانين و مقررات فاقد كيفيت لازم و گاه متعارض و داراي مدت اعتبار محدود بوده است كه نتيجه آن را مي‌توان در اخلال در نظام حقوقي كشور از يك سو و از سوي ديگر غفلت مجلس از اصل ماموريت در ابراز راي نسبت به بودجه، خلاصه كرد.

با توجه به مراتب مزبور حذف تبصره‌ها را در كل مي‌توان اقدامي مثبت تلقي كرد. اگر چه لازم است به همراه ماده واحده احكام مشخصي راجع به تشريح و توضيح رديف‌هاي اعتباري فاقد ماموريت‌هاي قطعي وجود داشته باشد.

در اين مورد يك سوال مشخص قابل طرح است. معمولا مسوولان قوه مجريه در سنوات قبل در پاسخ به انتقاد قوه مقننه به حجم احكام تبصره‌ها وجود آنها را براي اجراي بودجه لازم مي‌دانستند و با حذف آنها توسط مجلس مخالفت مي‌كردند. سوال اين است كه چه تحولي قوه مجريه را به اين نتيجه رسانده است كه ظرفيت‌هاي قانوني لازم، براي اجراي بودجه وجود دارد و لذا نيازي به ارائه تبصره‌ها و كسب مجوز وجود ندارد؟

2 - محدود كردن رديف‌هاي متفرقه

فلسفه وجودي اعتبار در رديف‌هاي متفرقه ممكن نبودن پيش‌بيني دقيق برنامه و موارد هزينه و مهم‌‌ترين موارد آن مربوط به هزينه‌هاي پيش بيني نشده جاري و عمراني است. اعتبارات پيش‌بيني شده براي حوادث غير مترقبه يك مثال است. تعدد اين رديف‌ها و تنوع آنها يكي از دلايل عدم شفافيت اعتبارات دستگاه‌هاي اجرايي و محملي براي چانه‌زني دستگاه‌هاي اجرايي براي دستيابي به آن بوده و به همين جهت نيز همواره تجميع اعتبارات ذيل رديف‌هاي متفرقه توسط دستگاه‌هاي كارشناسي و نظارتي محل اعتراض بوده است. بنابراين انتقال اين رديف‌ها به ذيل اعتبارات دستگاه‌هاي اجرايي ذي‌ربط و محدود كردن آنها به موارد ضرور در چارچوب پيشنهادي دولت قابل قبول است.

در اين مورد نيز مسوولان اجرايي قوه مجريه همواره به دلايل مديريتي و كسب اطمينان از اختصاص اعتبارات اين رديف‌ها به انجام فعاليت‌هاي مشخص و درگير بودن دستگاه‌هاي اجرايي مختلف در فرآيند تصميم‌گيري راجع به اين اعتبارات، با انتقال آنها به ذيل دستگاه‌هاي اجرايي مخالف مي‌كردند. اينكه چگونه در حال حاضر شرايط اين كار فراهم شده است، نيز محل سوال است.

3 - تجميع اعتبارات دستگاه‌‌هاي اجرايي

طبق چارچوب پيشنهادي، اعتبارات بر حسب دستگاه‌هاي اصلي به تصويب مجلس مي‌رسد. اين تغيير مهم‌ترين و بحث‌ برانگيزترين موضوع در چارچوب پيشنهادي است و به لحاظ تاثيرات مختلفي كه در مراحل مختلف بودجه‌ريزي دارد به تفكيك هر يك از اين مراحل مورد بررسي قرار مي‌گيرد.
 
الف ) مرحله تهيه و تنظيم بودجه

همچنان كه عنوان شد در حال حاضر در بودجه‌ريزي احكام قانوني و مقررات اداري جامع و روشني در مورد سند بودجه وجود ندارد. با اين حال تهيه و تنظيم بودجه كل كشور به تبعيت از دو قانون اصلي برنامه و بودجه و محاسبات عمومي صورت مي‌پذيرد؛ اگر چه قوانين ديگري نيز مراحل مختلف انجام كار را تحت تاثير قرار مي‌دهند. «گزارش توجيهي چارچوب كلي پيشينهادي لايحه بودجه سال 1387 كل كشور» مباني قانوني تهيه و تصويب بودجه را ارائه كرده است. طبق اين گزارش ماده 12 قانون برنامه و بودجه و ماده 68 قانون محاسبات عمومي كشور از جمله مباني قانوني تهيه بودجه است؛ ولي بررسي اين مواد نتيجه متفاوتي را نشان مي‌دهد. طبق ماده 12 «اعتبارات طرح‌هاي عمراني در قالب برنامه اجرايي همراه با اعتبارات جاري دستگاه‌هاي اجرايي در بودجه كل كشور منظور و براي تصويب به مجلس شوراي اسلامي تقديم مي‌شود. دستگاه اجرايي طبق بند 11 ماده 1 همين قانون، شامل وزارتخانه‌ها، نيروهاي مسلح، استانداري‌ها، شهرداري‌ها، موسسات دولتي و وابسته به دولت و شركت دولتي تعريف شده است كه عهده‌دار اجراي قسمتي از برنامه سالانه هستند. همچنين طبق ماده 68 قانون محاسبات عمومي «بودجه هر يك از وزارتخانه‌ها و موسسات دولتي و واحدهاي وابسته به آنها بايد به طور كامل و جداگانه در بودجه كل كشور درج شود.» چارچوب پيشنهادي آشكارا با اين مباني قانوني ناسازگار است؛ زيرا اولا بودجه هر يك از وزارتخانه‌ها، موسسات دولتي و واحدهاي وابسته به آنها به طور كامل و جداگانه در بودجه كل كشور درج نمي‌شود و ثانيا براي تصويب به مجلس شوراي اسلامي تقديم نمي‌شود.

- طبق اصل 53 قانون اساسي كليه پرداخت‌ها به دولت «در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام مي‌گيرد.» طبق اصل 55 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران «ديوان محاسبات كشور به كليه حساب‌هاي وزارتخانه‌ها، موسسات، شركت‌هاي دولتي و ساير دستگاه‌هايي كه به نحوي از انحا از بودجه كل كشور استفاده مي‌كنند و به ترتيبي كه قانون مقرر مي‌دارد، رسيدگي يا حسابرسي مي‌كند كه هيچ هزينه‌اي از اعتبارات مصوب تجاوز نكرده و هر وجهي در محل خود به مصرف رسيده باشد.» اصل 52 قانون اساسي تصويب بودجه (تعيين اعتبارات مصوب) را از اختيارات مجلس مي‌داند. با توجه به مراتب مزبور تصويب نشدن اعتبارات كليه دستگاه‌هاي اجرايي و صرفا تصويب اعتبارات دستگاه‌هاي اصلي در مجلس شوراي اسلامي برخلاف اصول مزبور است.

- فرآيند تنظيم برنامه و بودجه طبق قانون برنامه و بودجه و نحوه اجراي آن در عمل در نمودار 1 نشان داده شده است. در عمل اولا هيچ گاه برنامه سالانه طبق تعريف قانون برنامه و بودجه توسط دستگاه‌هاي اجرايي تهيه و توسط سازمان مديريت و برنامه‌ريزي بررسي نشد و ثانيا بيشتر اوقات دستگاه‌هاي اجرايي به طور مستقيم با سازمان برنامه و بودجه (سازمان مديريت و برنامه‌ريزي) و سپس مجلس وارد مذاكرات بودجه‌اي مي‌شدند و وزرا در بررسي برنامه‌هاي سالانه و اعتبارات دستگاه‌هاي اجرايي نقش چنداني نداشتند. حسب چارچوب پيشنهادي، اعتبارات در سطح دستگاه‌هاي اجرايي اصلي به تصويب مي‌رسد. هدف اين امر نيز تاكيد بيشتر به اهداف و شاخص‌هاي كمي مبناي بودجه دستگاه‌هاي اجرايي عنوان شده است. چند پرسش مشخص در اين ارتباط قابل طرح است:

* آيا پيوست شماره 2 لايحه بودجه 1387 كه در آن اعتبارات دستگاه‌هاي اجرايي بر حسب برنامه و اهداف كمي درج شده است، طبق فرآيند پيش‌بيني شده در قانون برنامه و بودجه تهيه شده است؟ در صورتي كه اين فرآيند طي شده است و اعداد اين پيوست معتبر باشد، چه اختيارات بيشتري نسبت به وضعيت فعلي براي وزرا قابل تصور است كه پس از آن بتوانند اعمال كنند؟
*‌در صورتي كه اين فرآيند طي نشده باشد و همانند وضعيتي كه تاكنون مورد عمل بوده است اعتبارات صرفا توسط دستگاه (بدون بررسي برنامه‌ها و اعتبارات توسط وزرا) پيشنهاد شده باشد، چگونه مي‌توان وزرا را در اجرا مسوول دانست؟

ضمن آنكه با توجه به فرآيند تحول سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور به معاونت برنامه‌ريزي و راهبردي رييس‌جمهوري كيفيت بررسي اعتبارات و برنامه‌هاي پيشنهادي اين دستگاه‌ها نيز قابل بحث است.

ب) در مرحله تصويب

ايجاد وظيفه و خدمت عمومي در صلاحيت نهايي مجلس است؛ هر چند آزادي عمل دولت‌ها و اقتضاي منافع عمومي ممكن است به پيشنهاد انجام خدماتي در بخش عمومي منجرشود. در واقع اين مجلس است كه مي‌تواند در هنگام بررسي بودجه با دادن راي موافق يا مخالف به اين گونه پيشنهادهاي دولت آنها را تنفيذ يا رد كند. از سوي ديگر حذف يك وظيفه يا خدمت عمومي در صلاحيت مقامي است كه آن را ايجاد كرده است، چنانچه انجام وظيفه يا خدمت مورد نظر موضوع قانون باشد، حذف آن نيز نيازمند قانون است؛ اما اگر مجوز آن قانون بودجه (پيشنهاد دولت و پذيرش مجلس) باشد، مادام كه تخصيص اعتبار اجرايي مربوط لغو نشده باشد، لازم الرعايه خواهد بود. بسياري از دستگاه‌هاي اجرايي قانون تاسيس اساسنامه دارند و مجلس شوراي اسلامي وظايف مشخصي را براي آنها تعيين كرده است. اگرچه در حال حاضر نيز ممكن است اعتبارات كافي براي انجام وظايف قانوني در اختيار دستگاه اجرايي قرار نگيرد، اما اين مجلس شوراي اسلامي است كه مرجع نهايي جهت اولويت‌بندي در اختصاص منابع و در نتيجه اولويت‌بندي در انجام وظايف قانوني دستگاه‌ها است. در چارچوب پيشنهادي مرجع نهايي اولويت‌بندي وظايف و نحوه اختصاص آنها به دستگاه‌هاي اجرايي به جاي مجلس شوراي اسلامي وزرا و استانداران خواهند بود.

* در چارچوب پيشنهادي هيچ‌گونه عنصري كه دولت را به لحاظ عملياتي در مقابل مجلس متعهد كند وجود ندارد. برنامه‌هاي عملياتي دستگاه‌هاي اجرايي و اهداف بودجه‌اي به تصويب مجلس نمي‌رسد. اين امر مي‌تواند در عمل تخصيص بودجه را سليقه‌اي كند. در چارچوب پيشنهادي اعتبارات دستگاه‌هاي اجرايي بر حسب برنامه و هدف كمي و ساير اطلاعات مرتبط طبق نظر دولت اطلاعي است و به تصويب مجلس نمي‌رسد. بنابراين اين اسناد نمي‌توانند خلا مزبور را جبران كنند.

* نحوه بررسي و تصويب بودجه مطابق با چارچوب پيشنهادي در مجلس شوراي اسلامي نامعلوم است. وجود نداشتن اسناد موضوع بند فوق موجب مي‌شود تا احتمال به هم ريختن چارچوب كلي بودجه در اثر پيشنهادها و تغييرات احتمالي در مجلس تشديد شود. به عبارت ديگر اعتبارات هزينه‌اي و تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي بر حسب امور و فصل و دستگاه‌هاي اجرايي اصل در دسترس مجلس قرار دارد. حال پرسش اين است كه بر چه مبنايي بايد كميسيون‌هاي تخصصي مجلس و كميسيون تلفيق تناسب اين اعتبارات با وظايف دستگاه‌هاي اجرايي از يك سو و شاخص‌هاي احتمالي از سوي ديگر مورد سنجش قرار دهند؟

*درباره بودجه عمراني نيز بايد گفت كه طبق ماده 32 قانون برنامه چهارم اعتبارات طرح‌هاي تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي جديد نيز براي يك بار به قيمت ثابت سالي كه طرح مورد نظر براي اولين بار در لايحه بودجه سالانه منظور مي‌شود، به تصويب مجلس مي‌رسد.

ج)‌مرحله اجرا

*در روش فعلي، بودجه‌ريزي هر دستگاه حسب مذاكرات بودجه‌اي كه در مرحله تهيه و تصويب صورت مي‌گيرد، تعيين مي‌شود و پس از تصويب بودجه، دستگاه‌ها عمليات اجرايي خود را متناسب با آن سازمان مي‌دهند. در عين حال پس از تصويب بودجه در مجلس و ابلاغ آن به دست رييس‌جمهوري چانه‌زني عمدتا در مورد ميزان تخصيص و اعتبارات رديف‌هاي متمركز و عمدتا در سطح سازمان مديريت و برنامه‌ريزي وجود داشت. در روش پيشنهادي و با توجه به عدم تصويب اعتبارات حسب دستگاه اجرايي و برنامه، چانه‌زني‌هاي بودجه‌اي به سطح وزارتخانه‌ها منتقل شده است و در تمام طول سال مالي ادامه خواهد يافت.

4 - تامين نشدن نيازهاي اطلاعاتي قوه مقننه

اصول 113 تا 142 قانون اساسي فرماندهي و رهبري سازمان اداري را به مقام‌هاي سياسي سپرده و مسووليت و وظايف هركدام را برشمرده است تا پاسخگوي كارها و مسووليت‌هايشان در برابر قوه مقننه باشند. اين اصول متضمن اشراف قوه مقننه و مرجع قانونگذاري بر دولت است و چگونگي حضور مجلس در فرآيند بودجه و تامين حقوق عملي تجويزي و نظارتي آن را ممتاز مي‌كند. به عبارت ديگر نظام سياسي شبه پارلماني ايران در عين آنكه تقريبا همه عوامل اجرايي در بخش‌هاي سياسي و اداري و انتظامي و نظامي را در خدمت قوه مجريه قرار داده، تفوق قوه مقننه و مرجع قانونگذاري بر دولت را به رسميت شناخته است.

تامين حقوق قوه مقننه در ساختارهاي مختلف حاكميت‌هاي سياسي با تعبيرها و شيوه‌هاي اجرايي متفاوتي صورت مي‌گيرد. در چارچوب مناسبات حقوقي و رويه‌هاي معمول ايران تامين حقوق تصويبي مجلس، مستلزم سازماندهي نظام متناسبي براي توليد و ارائه اطلاعات لازم توسط دولت در مرحله بررسي و تصويب بودجه است. اين نظام كه تامين اطلاعات مورد نياز قانونگذار را در مرحله نظارت و ارزيابي نيز بر عهده خواهد داشت، بايد به دو سوال مشخص پاسخ دهد:

1 - مجموعه عمليات دولت (برنامه‌هاي اجرايي) به همراه ميزان اعتبار لازم براي هر يك از آنها، محصول (انواع تعهد دولت) و نحوه پاسخگويي مالي و محاسباتي را به طور مشخص بيان كند. اين مجموعه در مجلس تصويب خواهد شد و مبنايي براي پاسخگويي دولت خواهد بود.

2 - دلايل بودجه پيشنهادي و نتايج حاصل از اجراي بودجه را از طريق ارائه شاخص‌هاي قابل ارزيابي و دقيق تعيين كنند.

در شيوه فعلي ارائه بودجه به مجلس نيز موضوع ارائه اطلاعاتي كه مجلس را در موضع تصميم‌گيري راجع به بودجه قرار دهد، همواره مغفول مانده است. در رويه فعلي بررسي و راي به بودجه، توجه مجلس به طور عمده به بررسي تبصره‌هاي بودجه معطوف مي‌شود كه عمدتا مجوزهايي براي اجراي بودجه توسط دولت هستند.

5 - تامين‌نشدن الزامات بودجه‌ريزي عملياتي

بودجه‌ريزي عملياتي عبارت است از: برنامه سالانه به همراه بودجه سالانه كه ارتباط ميان ميزان اعتبارات تخصيص يافته به هر برنامه و نتايج به دست آمده از آن برنامه بر اساس شاخص‌هاي عملكرد را نشان مي‌دهد. به عبارت ديگر در اين نوع بودجه‌ريزي به گونه‌اي نظام‌مند شاخص‌هاي عملكردي بودجه‌اي براي ارزيابي مديران به كار گرفته مي‌شود. اين شيوه بودجه‌ريزي با توجه به تعريف خود حداقل با دو مفهوم ارتباط تنگاتنگ دارد:

1 - تخصيص اعتبار بر اساس شاخص‌هاي عملكردي؛

2 - امكان ارزيابي مديران بر اساس شاخص‌هاي مزبور هدف اصلي در اين شيوه بودجه‌ريزي تحويل كالا و خدمات به شهروندان با حداقل هزينه و حداكثر كيفيت است. براي تحويل كالا و خدمات با كيفيت نيز ابتدا بايد اهداف مطلوب برگزيده سپس هزينه دستيابي به آن حداقل شود.

براي انتخاب اهداف مطلوب يك سازمان يا وزارتخانه بايد در مرحله اول كليه وظايف زايد را كه به دلايل متعددي در مقاطع مختلف تاريخي انباشته شده است، مجددا بازبيني شود، سپس وظايف و فعاليت‌هاي باقي‌مانده را بر اساس كاراترين شيوه و با حداقل هزينه در قالب كالا و خدمات ارائه كرد. به همين جهت نيز دستگاه اجرايي بايد وظايف و فعاليت مرتبط را بازبيني كند كه در برخي موارد نيازمند تغيير اساسنامه يا قانون تاسيس آن دستگاه است.

در مرحله بعد دستگاه‌هاي اجرايي براي رسيدن به اهداف قانوني خود نياز به تعريف شاخص‌هايي دارند تا بتوانند موفقيت يا عدم موفقيت آنها را بر آن مبنا ارزيابي كرد. اين شاخص‌ها بايد مقبول معتبر و قابل نظارت باشند و توسط مراجع رسمي تهيه، تصويب و ابلاغ شوند تا معيار ارزيابي دستگاه تقنيني، مدير اجرايي و دستگاه‌هاي نظارتي يكسان باشد. از طرف ديگر اين شاخص‌ها بايد گوياي ظرفيتها و قابليت‌هاي دستگاه مورد نظر باشند. به عنوان مثال اشتغالزايي براي وزارت دفاع، افزايش متراژ زندان‌هاي ساخته شده براي سازمان امور زندان‌ها و افزايش ميزان درآمد جرايم رانندگي براي پليس راهنمايي و رانندگي با توجه به وظايف اصلي اين دستگاه‌ها شاخص‌هاي معتبري قلمداد نمي‌شود.

در چارچوب بودجه‌ريزي عملياتي مدير اجرايي براي رسيدن به اهداف مورد نظر بايد اختيارات مشخصي داشته باشد. پس قوانين و مقررات متناسب اين اختيارات نيز بايد بازبيني شود. در حال حاضر قانون محاسبات عمومي كشور بيشتر نظارت بر فرآيند اجرا را مدنظر قرار مي‌دهد تا نتيجه و محصول را. بقيه قوانين و مقررات نيز به نوعي در تكميل آن تهيه و تصويب شده‌اند. بنابراين امكان نظارت عملياتي در چارچوب مجموعه قوانين فعلي وجود ندارد.

به اين ترتيب براي عملياتي كردن بودجه بايد برنامه‌هاي راهبردي تعيين شاخص عملكردي در سطوح مختلف اجرايي و سياستگذاري تهيه، تصويب و زمينه‌هاي مديريتي و قانوني جهت تقويت ظرفيت‌هاي سازماني فراهم شود.

چارچوب پيشنهادي دولت براي بودجه 1387 اطلاعات لازم را براي ارزيابي حركت بودجه به سمت بودجه‌ريزي عملياتي ارائه نمي‌دهد. طبق شواهد موجود نه اهداف سازمان‌ها و دستگاه‌هاي اجرايي بازبيني شده‌اند و نه شاخص‌هاي معتبري در مراجع رسمي به تصويب رسيده است. تنها معياري كه بتوان آن را نمودي از عملياتي كردن بودجه در پيش‌نويس بودجه 1387 قلمداد كرد. استناد آن به شاخص‌هايي است كه بندهاي 3، 2، 4 گزارش توجيهي معاونت برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي فرض كرده و هدف اصلي را تاكيد بر اهداف و شاخص‌هاي كمي، افزايش اختيارات دستگاه‌هاي اجرايي، منظور كردن ساز و كارهاي تشويقي و نظارت كلان قرار داده است. در واقع تمامي اين اهداف منوط به وجود و كيفيت شاخص‌هاي كمي است كه وجود و مرجع تصويب آنها مورد ترديد جدي است. در فقدان چنين پيش نيازهايي نظارت مجلس و حتي نظارت موثر معاونت برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي رييس‌جمهوري بر بودجه مقدور نيست.

بدين ترتيب در مقايسه با قالب‌هاي اطلاعاتي سال‌هاي قبل پيش‌نويس لايحه بودجه 1387 را مي‌توان اين گونه تصوير كرد كه در شكل قبلي امكان نظارت مالي بر فرآيند تخصيص اعتبارات طبق رديف‌هاي موجود در اسناد بودجه توسط ديوان محاسبات وجود داشت؛ ولي در شكل جديد اين شكل نظارت نيز تضعيف شده است؛ بدون اينكه شاخص‌هاي معتبري براي نظارت بر نتيجه يا محصول اعتبارات تخصيص يافته جايگزين شود.

 منبع: دنیای اقتصاد

 

ارسال به تلگرام
ارسال به دوستان
تلگرام عصر ایران
پربازدید ها
علم و فناوری