مجلس دهم و بحران صندوق‌های بازنشستگی

اشاره: دكتر كاظم جلالی، نماينده 5 دوره مجلس شوراي اسلامي و رئيس مركز پژوهش هاي مجلس در سلسله يادداشت هايي كه در عصر ايران منتشر خواهد شد، به الزامات و ضرورت هاي مجلس دهم پرداخته است. آنچه می خوانید، يادداشت دوم اوست.

در بررسي مشكلات حوزه اقتصاد نگاهي به تجربيات و مسائلي مشابه در ساير كشورها مي‌تواند زمينه‌ بررسي و مطالعه و رفع آن در كشور را به وجود آورد. اين روند با استناد به بررسي و ارزيابي مواردي از اين دست در ساير كشورها مي‌تواند به صورت مدلي كارآمد در كشور با هزينه‌اي كمتر و كارايي بيشتر مورد استفاده عملي و كاربردي قرار گيرد.

انتخابات 7 اسفندماه و متعاقب آن در 10 ارديبهشت ماه، حركتي از سوي مردم در انتخاب نمايندگان به منظور تشكيل دهمين دوره مجلس شوراي اسلامي كه افتتاحيه آن در كمتر از 10 روز ديگر رقم خواهد خورد. در اين ميان توجه به الزامات تقنيني و اولويت‌هاي قانونگذاري در مجلس دهم به نوعي تعيين مشي و خط‌گذاري مجلس آتي خواهد بود.

توجه به اين الزامات و بيان آنها موارد بسياري را در ذهن متبادر مي‌سازد اما بدون ترديد مي‌توان از اين مجموعه راهكارهايي اساسي‌تر به منظور اصلاح قانون يا قانونگذاري جديد به منظور رفع مشكلات در نظر گرفت.

يكي از مواردي كه مي‌تواند به عنوان يك اولويت در دستور كار مجلس دهم قرار بگيرد رسيدگي و ساماندهي تقنيني صندوق‌هاي بازنشستگي كشور است. صندوق‌هايي كه با وجود انباشت سرمايه‌ از سوي كارگران و لزوم حمايت از دوران بازنشستگي آنها، با مشكلات عديده‌اي در پرداخت‌ها مواجه شده است. نگاهي به مشكلات بروز پيدا كرده در اين خصوص در ساير كشورها مي‌تواند الگوپذيري قابل اجرايي در حوزه قانونگذاري در خصوص صندوق‌هاي بازنشستگي باشد.

در تببين مشكلات صندوق‌هاي بازنشستگي و بيان مثالي در اين خصوص مي‌‌توان به بحران مالي يونان اشاره كرد. بحراني كه از صندوق هاي بازنشستگي اين كشور آغاز شد. کشور یونان با بيش از2600000 (دومیلیون و ششصد هزار) نفر بازنشسته امروز با مشکلات عدیده‌ای در عرصه پرداخت‌های بازنشستگی مواجه شده است. این در حالی‌است که گزارش‌ها نشان می‌دهد که منبع اصلی درآمد ۴۹ درصد از خانواده‌های یونانی، همین پرداخت‌های بازنشستگی است؛ چراکه نرخ بیکاری ۲۶ درصد (۵۰درصد در بین جوانان)، و پرداخت بیمه بیکاری محدود ۱۲ ماهه، عملاً پرداخت‌های بازنشستگی را به یک جزء حیاتی تأمین اجتماعی جمعیت گسترده‌ای از یونانیان تبدیل کرده است.

یونان در سال ۲۰۱۲، مبلغی معادل 5/17(هفده و نيم) درصدتولید ناخالص داخلی (GDP) را برای پرداخت‌های بازنشستگی هزینه کرد و امروز برای پرداخت حقوق بازنشستگانش نیازمند استقراض از بانک‌ها و نهادهای بین‌المللی است. از سویی دیگر، این بانک‌ها برای تضمین پرداخت وام‌هایشان خواستار اعمال اصلاحاتی در ساختار اقتصادی یونان هستند که بخشی از این اصلاحات به ساختار نظام بازنشستگی و تأمین اجتماعی یونان بازمی‌گردد. اصلاحاتی نظیر افزایش سن بازنشستگی، و کاهش حقوق بازنشستگی حتی در مورد مستمری‌های سطح پایین.

در سال جاری، در ایران، دولت از محل بودجه عمومی مبلغی معادل ۵۴هزار و ۳۰۰میلیارد تومان به صندوق‌های بازنشستگی کشوری، نیروهای مسلح و فولاد کمک کرده است. این رقم از کل بودجه فصل رفاه در سال ۱۳۹۴ بیشتر است. به‌نظر می‌رسد که این کمک‌ها در سال‌های آتی علی‌الخصوص در مورد صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح مقدار بیشتری خواهد بود. بنابراین به‌نظر می‌رسد که سیر صعودی در افزایش سهم پرداخت‌های بازنشستگی از محل بودجهٔ عمومی دولت نه تنها آغاز شده که هر ساله با شدت بیشتری خود را نمایان می‌سازد.

نکته مهم این‌جاست که چالش صندوق‌های بازنشستگی به همین‌جا ختم نمی‌شود و این روزها بزرگترین صندوق بیمه اجتماعی کشور، صندوق تأمین اجتماعی، نیز با مشکل کسری بودجه مواجه شده است. سه صندوق مورد اشاره قبلی بر روی هم، به حدود ۲میلیون و ۱۰۰هزار نفر حقوق بازنشستگی پرداخت می‌کنند؛ درحالی‌که صندوق تأمین اجتماعی به‌تنهایی ۲میلیون و ۷۹۱هزار مستمری‌بگیر اصلی دارد که با احتساب مستمری‌بگیران تبعی، این رقم به بیش از ۵ میلیون نفر می‌رسد.

درحال‌حاضر، دولت پرداختی از محل بودجه عمومی به صندوق تأمین اجتماعی ندارد، اما شواهد نشان می‌دهد که این صندوق در وضعیت خوبی به‌سر نمی‌برد و درصورت ادامه روند موجود، به‌زودی شاهد دچار شدن این صندوق به سرنوشت ۳ صندوق پیشین خواهیم بود. اما در این‌صورت تبعات آن به‌تنهایی از این سه صندوق بزرگ‌تر و گسترده‌تر است. ضمن این که این صندوق به‌واسطه ارتباط با زندگی ۴۰ میلیون نفر تحت پوشش، زندگی بیش از ۵۰ درصد مردم ایران را دستخوش مخاطره خواهد ساخت.

هم‌اکنون در کشور، علاوه بر صندوق‌های بازنشستگی عمده‌ای نظیر تأمین اجتماعی، نیروهای مسلح، و صندوق بازنشستگی کشوری و صندوق بازنشستگی روستاییان و عشایر، حدود ۲۰ صندوق کوچک و سازمانی نیز در کشور وجود دارد. اگر چه به‌سبب قوانین مبهم در این حوزه، هم‌اکنون گزارش‌ها و مستندات شفافی از این صندوق‌ها وجود ندارد، اما گزارش‌ها کارشناسی غیررسمی، حکایت از وضعیت نامطلوب این صندوق‌ها داشته و انتظار می‌رود که در آینده‌ای نه‌چندان‌دور، شاهد وقوع دومینوی ورشکستگی در این صندوق‌ها نیز باشیم.

تجارب جهانی نشان می‌دهد که عمده‌ترین پرداخت دولت‌ها در حوزه عمومی، بخش بازنشستگی است. بنابراین حکومت‌ها سعی می‌کنند تا با دقت بر مخارج این حوزه نظارت داشته باشند و با استفاده از محاسبات پیچیده در این مورد، از بروز ورشکستگی پیشگیری نمایند. به‌عنوان مثال مطابق گزارشی که دفتر بودجه کنگره ایالات متحده آمریکا در جولای ۲۰۱۰ منتشر کرده، نشان داده شده است که نظام تأمین اجتماعی این کشور در سال ۲۰۳۹ به نقطه سربه‌سر خواهد رسید؛ از این رو مجموعه‌ای از سیاست‌ها پیشنهاد کرده که به‌واسطه اجرای آن‌ها بتوان این وضعیت را تا سال ۲۰۷۹ به تأخیر انداخت. اما در ایران ما شاهد آن هستیم که علی‌رغم عبور از نقطه سربه‌سر و پرداخت بخش زیادی از حقوق بازنشستگی از محل بودجه عمومی، هنوز یک راه‌حل منسجم، صریح و مشخصی را در باب مقابله با این وضعیت اتخاذ نکرده‌ایم.

در موردحل مشکلات صندوق‌های بازنشستگی، نکته بسیار اساسی و مهم دیگر، وضعیت کنونی اقتصاد ایران است. مشکلات عدیده موجود در حوزه کلان اقتصادی که رکود فعلی را سبب شده، به‌خودی‌خود آن‌قدر عظیم هستند که تلاش دو چندانی را برای رفعش از دولت طلب کند؛ حال در این شرایط چنانچه مشکلات صندوق‌های بازنشستگی و علی‌الخصوص صندوق تأمین اجتماعی نیز بر وضعیت فعلی افزوده گردد، می‌تواند علاوه بر بار مالی بسیار گسترده، عملاً یک وضعیت فوق‌العاده اجتماعی را نیز موجب شوند. چیزی که کشور ایران تاکنون تجربه‌ای در برابر آن نداشته است. بار شدن هزینه‌های ناشی از کسری بودجه صندوق‌های بازنشستگی به بودجه دولتی، عملاً دولت را برای حل مشکل رکود نیز خلع سلاح می‌کند و دیگر دولت باتوجه به بدهی‌های عظیم صندوق‌های بازنشستگی به مردم، نمی‌تواند هزینه‌های لازم را در پروژه‌های زیربنایی و بهبود و توسعه کشور هزینه نماید.

متأسفانه در کشور ما نیز مانند یونان، تاکنون توصیه‌های کارشناسان برای چاره‌جویی در مورد صندوق‌های بازنشستگی افاقه نکرده است و سیاست‌گذاران و مدیران اجرایی بدون توجه به این توصیه‌ها هیچ اقدامی در این خصوص را صورت نداده‌اند. به‌طوری‌که امروز بدهی‌های دولت به صندوق بازنشستگی تأمین اجتماعی به رقمی معادل کل بودجه امور رفاهی کشور رسیده است. با این حال، همچنان سازمان‌های تصمیم‌گیر در خصوص پرداخت این بدهی‌ها تعلل می‌کنند و حتی کارشناسان برای تأدیه این بدهی‌ها علی‌رغم وجود مواد قانونی صریح، چشم به مجلس دوخته‌اند، تا بلکه از رهگذر تصویب قوانین مؤکدتر این دیون پرداخت شود و مقداری این ورشکستگی به‌تعویق افتد.

البته موضوع پرداخت بدهی‌ها نمی‌تواند یک راه‌حل دائمی باشد و ما را از وضعیت فعلی برهاند. نکته بسیار مهم در مورد سازوکارهای صندوق‌های بازنشستگی در ایران، نحوه تأمین مالی این صندوق‌هاست. صندوق‌های ایران براساس پرداخت حق بیمه‌های شاغلین تأمین مالي می‌گردد و این درآمد به‌عنوان مستمری يا حقوق بازنشستگی به افراد بازنشسته صندوق منتقل می‌گردد. از این‌رو باید همیشه بین تعداد افراد پرداخت‌کننده (شاغلین) و میزان حق بیمه پرداختی آنان با تعداد افراد دریافت‌کننده (بازنشسته) و میزان حقوق بازنشستگی آنان تعادل برقرار باشد. در سال‌های نخستین فعالیت این صندوق‌ها که تعداد پرداخت‌کنندگان نسبت به بازنشستگان بسیار بیشتر است، صندوق دارای مازاد است؛ اما به‌مرور و با بازنشسته شدن اعضا، روزی صندوق به نقطه سربه‌سر خواهد رسید. پس از آن، تعداد بازنشستگان رو به فزونی خواهد گذاشت و پرداخت حقوق بازنشستگی بر دریافت حق بیمه پیشی خواهد گرفت. این یک پیشامد حتمی برای صندوق‌های بازنشستگی با طرح مذکور است. اما سئوال این‌جاست که امروز همان روز است؟

در پاسخ به سئوال فوق باید گفت که اگر چه پیشی‌گرفتن پرداخت بر دریافت اجتناب‌ناپذیر است، اما این طرح که به‌عنوان یک روش کارآمد در تمامی دنیا مورد استفاده قرار گرفته، بر پایه‌هایی استوار است که بررسی آن‌ها نشان از آن دارد که ما نمی‌بایست در این زمان با این مشکلات مواجه شویم. اما مواردی وجود داشته که وقوع این اتفاق اجتناب‌ناپذیر را سرعت بخشیده و امروز کشور را با این مشکل روبرو ساخته است. به‌عنوان مثال در حالی‌که همواره دولت در پی کوچک‌سازی بوده، پیش‌بینی ورشکستگی صندوق بازنشستگی کشوری اصلاً دور از انتظار نبود، با این حال، علی‌رغم توصیه‌های مکرر کارشناسان در این خصوص، هیچ برنامه‌ای برای سرمایه‌گذاری و تقویت صندوق برای پیشگیری از مشکل اندیشیده نشد و نهایتاً امروز نزدیک به ۲۰ هزار میلیارد تومان از بودجه دولتی فقط برای سال ۱۳۹۵ به این صندوق تزریق می‌شود.

 اگرچه این اتفاق برای صندوق بازنشستگی کشوری پس از ۵دهه از تشکیل آن به‌وقوع پیوست، اما با توجه به ساختار جمعیت تحت پوشش صندوق بیمه روستاییان و عشایر، این اتفاق می‌تواند در مدتی بسیار کمتر رخ دهد.
باوجود هزینه‌های گزافی که امروزه کشور از بابت این سوء تدبیرها متحمل می‌شود، متأسفانه رویه جاری همچنان ادامه دارد و در قبال این سوء تدبیرها هیچ‌کس، نهاد یا سازمانی پاسخگو نیست. در شرایطی که کشور باید می‌توانست از سرمایه انباشته صندوق‌های بازنشستگی به‌عنوان موتور محرکه اقتصاد و ابزاری برای خروج از بحران استفاده کند، متأسفانه وضعیت نابسامان این صندوق‌ها بار دیگری بر دوش اقتصاد نهاده که اقدام عاجل در خصوص آن اجتناب‌ناپذیر است.

باتوجه به جایگاه ویژه مجلس، به‌عنوان یک نهاد منبعث از اراده مردم، در نظام جمهوری اسلامی ایران، انتظار می‌رود که نمایندگان در مجلس دهم، توجه ویژه‌ای به این موضوع داشته و از تمامی ابزارهای نظارتی و قانون‌گذاری برای رفع آن استفاده نمایند وگرنه وقوع وضعیتی مشابه یونان به‌همراه تشدید رکود فعلی اجتناب‌ناپذیر خواهد بود.