«دولت محدود» برای غلبه بر کووید-19 چه کاری می‌تواند انجام دهد؟
روزنامه شرق؛ سعید هراسانی- پژوهشگر مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه

با گذشت بیش از یک ماه از ورود رسمی کووید-19 به داخل مرزهای ایران موضوع توانمندی دولت در مواجهه با آن یکی از داغ‌ترین مباحث روزهای اخیر است. مباحث گسترده‌ای درباره اینکه دولت چه کارهایی می‌توانست انجام دهد و چه کارهایی باید انجام می‌داد در فضای کارشناسی کشور رخ داده است و سازمان‌ها و نهادهای رسمی و غیررسمی کشور گزارش‌ها و توصیه‌های مختلفی برای خروج از این شرایط توصیه می‌کنند. مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه پرونده دولت ضعیف، جامعه قوی جوئل میگدال را در «سلسله نشست‌های مبانی نظری توانمندسازی حاکمیت و جامعه» مورد بررسی قرار داده است. این یادداشت با استفاده از نظریه «دولت محدود» جوئل میگدال به دنبال تحلیل ظرفیت‌های دولت‌ها در مواجهه با همه‌گیری کووید-19 است.

«دولت محدود»

دولت محدود و تعریف آن

حجم بزرگ گزارش‌های تولیدشده در دوره همه‌گیری اگرچه خود نشان می‌دهد بدنه کارشناسی دولت اهداف و مسیرهای مختلفی را مدنظر قرار دارد اما واقعیت آن است که تمام توصیه‌ها یک مفروض اصلی را در پیشنهادهای خود به‌طور ضمنی بیان دارند و آن اشاره به این موضوع دارد که «دولت» یک سازمان منسجم و یکپارچه است که اهداف مشخصی را دنبال می‌کند. این فرض از تعریف وبری دولت ناشی می‌شود. وبر دولت را سازمانی تعریف می‌کند که انحصار مشروع استفاده از زور (نیروی فیزیکی) را در یک قلمرو جغرافیایی مشخص دارد1.

تعریف فوق باعث می‌شود نیروهای اجتماعی و پژوهشگران به غلط تصور کنند اگر مقامات دولت هدف مشخصی را تعیین کنند، آن هدف حتما محقق خواهد شد. جوئل میگدال، پژوهشگر مشهور علوم سیاسی استدلال می‌کند نه‌تنها این تصور اشتباه است بلکه حتی موجب ناکامی در فرایند دستیابی به توسعه خواهد شد. این نویسنده در کتاب «دولت در جامعه: چگونه دولت‌ها و جوامع یکدیگر را متحول ساخته و شکل می‌دهند؟2» استدلال می‌کند نه‌تنها دولت‌ها در هیچ کجای جهان نتوانسته‌اند تمام خواسته‌های خود را به جامعه تحمیل کنند بلکه حتی اساسا دولت به مثابه سازمانی یکپارچه که خواسته واحدی داشته باشد، وجود خارجی ندارد.

برخی شواهد محدودیت‌های دولت در کشورهای دیگر

مباحث اشاره‌شده در بالا یک درس‌آموز اصلی برای افراد درگیر در مقابله با عالم‌گیری کووید-19 دارد: صرف راضی‌کردن مقامات دولتی برای اجرای یک دستورالعمل موفقیت آن دستورالعمل را تضمین نمی‌کند. یک نمونه برای تأیید این درس‌آموز ناکامی پلیس اسرائیل در جلوگیری از برگزاری تشییع‌جنازه یک خاخام یهودی در پایتخت فلسطین اشغالی است.
پلیس رژیم صهیونیستی در بیانیه خود اشاره می‌کند «دو گزینه داشتیم: با هزاران نفری که انتظار داشتیم در عرض چند دقیقه برای شرکت در تشییع‌جنازه از خانه‌هایشان خارج شوند، درگیر شویم، یا اینکه صبر کنیم تا مراسم به‌سرعت تمام شود و جمعیت متفرق شوند». این موضوع صرفا در مواجهه دولت با سایر نهادهای اجتماعی رخ نمی‌دهد بلکه حتی در درون خود دولت هم دیده می‌شود. به‌عبارت‌دیگر دولت‌ها بدن‌های یکپارچه‌ای نیستند که به محض دستور مغز تمام اجزای آن به سمت هدف مشخص حرکت کنند. شفاف‌ترین نمود ظاهری این تناقض‌ها در جریان عالم‌گیری کووید-19 در اخبار مخابره شده از ایالات متحده آمریکا دیده شده است.

درحالی‌که در روزهای ابتدایی شیوع همه‌گیری رئیس‌جمهور ایالات متحده زیر بار برقراری قوانین سخت نمی‌رفت اما رفتار و موضع‌گیری سایر اجزای دولت متناقض با موضع رسمی کاخ سفید بود و در نهایت نیز رئیس‌جمهور مجبور به اعلام وضعیت اضطراری در ایالات متحده شد. جالب آنکه او در پاسخ به سؤال خبرنگارانی که پرسیدند چرا دولت دیر دست به اقدام زده است، پاسخ داد: «من خودم را مطلقا مسئول نمی‌دانم».

همچنین باید متذکر شد نه‌تنها اجزای جامعه و نهادهای دولت در اجرای دستورات زمان بحران مانند عالم‌گیری کووید-19 هم‌جهت نیستند بلکه بازیگران بین‌المللی هم به اقدامات دولت شکل می‌دهند. بارزترین تأثیرگذاری بازیگران بین‌المللی بر اقدامات دولت در جریان عالم‌گیری ویروس کرونا مربوط به انگلیس می‌شود. درحالی‌که برنامه اصلی دولت انگلیس در زمان شروع این ویروس «مصونیت جمعی» در میان توانمندان و کنترل جمعیت آسیب‌پذیر بود اما فشارها و توصیه‌های سازمان‌های بین‌المللی و کشورهای درگیر برای ایجاد محدودیت‌های سنگین و اجرای قرنطینه دولت انگلیس را مجبور به تغییر راهبرد و اجرای محدودیت‌های گسترده کرد.

جامعه در برابر جامعه

موارد اشاره شده صرفا محدود به کشورهای دیگر نبوده و در طول شیوع همه‌گیری در ایران می‌توان مصداق‌های بی‌شماری از آن را مشاهده کرد. در ادامه به تشریح برخی از این شواهد در داخل ایران پرداخته می‌شود. اجزای داخل جامعه هرکدام بنا به ارزش‌ها، باورها و منافع خود توصیه‌های متفاوتی را در دستورکار خود قرار داده‌اند. درحالی‌که بخشی از جامعه قرنطینه شهرهای اصلی را به‌صورت مکرر از دولت درخواست می‌کردند (بر اساس نظرسنجی مرکز افکارسنجی دانشجویان ایران در تاریخ 21 تا 25 اسفند بالغ بر 4/89 درصد مردم موافق قرنطینه شهرهایی که ویروس در آنها شیوع بیشتری دارد بودند3)، برخی دیگر به‌شدت با اعمال قرنطینه و حتی بسته‌شدن اماکن مذهبی مخالفت می‌کردند. این موضع‌گیری گاهی اوقات تبدیل به کنشگری شهروندان شده است.

برای مثال شکسته‌شدن یکی از درهای حرم حضرت معصومه در قم و تجمع برخی شهروندان در یکی از صحن‌های حرم امام رضا مخالفت جدی گروه‌های رادیکال با بسته‌شدن این اماکن را نشان می‌داد، از طرف دیگر گردهم‌آمدن مردم در ورودی‌های شهرهای استان‌های شمالی برای جلوگیری از ورود خودروهای غیربومی (و گاهی حتی بومی) گرایش متفاوت اجزای داخل جامعه را نشان می‌دهد. جالب آنکه اقدامات جامعه مواجهه بخش‌های دیگر دولت و سایر دستگاه‌ها را موجب شد. حمایت قاطع رهبری و مراجع از اجرای دستورالعمل‌های ستاد ملی مقابله با کرونا موجب تقویت دولت در برابر گروه‌های رادیکال و اجرای این دستورالعمل‌ها با قدرت بیشتر شد. از طرف دیگر کنشگری شهروندان و فشار آنها به نمایندگان محلی در کنار سایر متغیرها دولت را قانع کرد تا در اواسط عید محدودیت‌های سخت‌گیرانه برای خروج از شهرها اعمال کند.

نکته مهم آنکه تمام کنشگری‌های جامعه به‌صورت واضح بروز پیدا نمی‌کند اما تأثیرات عمیق در مطالبات دولت از مردم دارد. برای مثال درحالی‌که بخش توانمندتر جامعه و کسانی که درآمد ثابت دارند، خواستار ماندن تمام افراد در خانه بودند و کارهای مختلفی از جمله انگ‌زنی به کسانی که در خانه نمی‌مانند یا ایجاد کارزارهایی مشابه «در خانه می‌مانیم» را انجام می‌دهند اما آن بخش از جامعه که به هر دلیلی امکان باقی‌ماندن در خانه را ندارند، همچنان در بیرون از خانه مشغول به فعالیت‌های روزمره خود هستند. اگرچه این تعاملات نمایش خارجی ندارد اما نادیده‌گرفتن منافع، ارزش‌ها و باورهای این گروه‌ها موجب ناکامی بسیاری از تصمیمات دولت خواهد شد.

جامعه در برابر دولت

از طرف دیگر باید توجه داشت که کنشگری افراد غیردولتی صرفا به گروه‌های غیرسازمان‌یافته با باورهای مشترک محدود نبوده و برخی سازمان‌ها نیز برخورد متفاوت از خواست‌های دولت دارند. یکی از اصلی‌ترین شواهد در‌این‌باره مقاومت شبکه بانکی درباره مصوبه ستاد ملی مقابله با کرونا و بانک مرکزی مبنی بر تعویق سه‌ماهه تمام اقساط بود. رسانه‌های رسمی کشور و خود بانک مرکزی صراحتا اعلام کرد که بانک‌ها زیر بار این دستورالعمل نرفته و رأسا اقساط را از حساب‌های شخصی برداشت کرده‌اند. اگرچه بانک مرکزی به بانک‌ها مهلت مشخصی برای بازگرداندن مبالغ به حساب‌ها داده است اما همچنان نمی‌توان اطمینان داشت که شبکه بانکی زیر بار این مصوبه خواهد رفت.

از طرف دیگر مقاومت مردم در برابر ایجاد بیمارستان‌های مخصوص مبتلایان در برخی شهرهای شمالی و حتی به‌آتش‌کشیدن یک بیمارستان در بندرعباس برخورد توده‌ای گروه‌های مختلف مردم با منافع مشترک در برابر دولت را به‌خوبی نشان می‌دهد. این موضوع همچنین در مواجهه برخی شهروندان در قبال محدودیت‌های دولت برای تجمعات از طریق برپایی مناسک مذهبی در مناسبت‌های اخیر نیز خود را به‌وضوح نشان داده است.
در کنار تمام موارد اشاره شده در بالا صحبت‌های رئیس ستاد فرماندهی مقابله با کرونا در تهران مبنی بر اینکه با این وضعیت رفتار جامعه کرونا به این زودی‌ها رخت برنخواهد بست، خود نشان‌دهنده تعاملات جامعه و دولت است.

دولت در برابر دولت

رئیس ستاد فرماندهی مقابله با کرونا در تهران نه‌تنها معتقد است بسیاری از مردم کرونا را جدی نگرفته‌اند، بلکه برخی مسئولان نیز آن را جدی نگرفته‌اند. همان‌طور که میگدال تصریح می‌کند دولت به‌مثابه جزئی یکپارچه نیست که بگویم یک سیاست خواسته دولت است یا خیر، بلکه اجزای مختلف درون دولت سیاست‌هایی حتی گاه متضاد را پیگیری می‌کنند. یکی از صریح‌ترین شواهد نشان‌دهنده دیدگاه‌های متفاوت مقامات دولتی در جریان همه‌گیری کووید19 در ایران صحبت‌های متفاوت رئیس‌جمهور و وزیر بهداشت بود. در‌حالی‌که رئیس‌جمهور در اولین جلسه ستاد ملی مقابله با کرونا (ششم اسفند) اشاره کرده بود: «از روز شنبه همه روال‌ها به صورت عادی خواهد بود»، اما وزیر بهداشت در پنجمین جلسه ستاد مقابله با کرونا (9 اسفند) درحالی‌که مدارس را برای سه روز تعطیل اعلام کرد (و تا آخر سال ادامه پیدا کرد)، گفت: «هفته نسبتا سختی در پیش داریم و پیک اصلی کرونا در هفته آتی و روزهای آینده است».

از طرف دیگر نامه گلایه‌آمیز وزیر بهداشت به رئیس شورای عالی امنیت ملی مبنی‌بر همکاری‌نکردن نهادهای کشور با وزارت بهداشت خود نشان‌دهنده میزان هماهنگی اجزای دولت برای مواجهه با عالم‌گیری کووید19 است. سعید نمکی در انتهای نامه خود می‌آورد: «اینجانب تردید ندارم اگر عزم دستگاه‌های کشور برای حل مشکلی به این سادگی (تأمین ماسک) باشد، نباید این‌قدر شرمسار مردم و همکارانمان در سراسر کشور باشیم»4.

علاوه بر این، انتقاد صریح وزیر بهداشت از اقدام «آتش به اختیار [...] دستگاه‌های دولتی، غیردولتی، فرهنگی، مذهبی و...» در نامه اخیر خود به رئیس‌جمهور درباره تصمیم وزارت صمت برای بازگشایی کلیه مشاغل و مراکز کسب‌وکار خود حاکی از نیروهای هم‌جهت در ساختار دولت و حاکمیت است. در واقع اعتراضات پیاپی وزیر بهداشت به‌وضوح نشان می‌دهد که در داخل ساختار دولت نیروهای غیر هم‌جهت موجب اقدامات متداخل و گاه متناقض دستگاه‌های دولتی می‌شود.

اگر به این موارد برخی اقدامات دیگر همچون برگزاری مراسم تشییع یکی از فرماندهان سپاه پاسداران انقلاب اسلامی در کرج و بسیاری ناهماهنگی‌های دیگر را اضافه کنیم، خود نمایان است که دستگاه‌های دولت مانند بدنی یکپارچه عمل نکرده، بلکه هر کدام از اجزای آن براساس ارزش‌ها، باورها و منافع خود دست به ایجاد ائتلاف‌های دائمی و موقت زده و مسیر خود را طی می‌کند.

این ائتلاف‌ها و اقدامات به ‌کل مسیر دولت شکل می‌دهد؛ برای مثال در ابتدای همه‌گیری کووید19 صحبت‌های نمایندگان مردم استان‌های شمالی و همچنین نماینده ویژه وزیر بهداشت در استان گیلان در ائتلاف با مردم و نهادهای مدنی در آن استان‌ها به‌طور مؤثری به مسیر آتی اقدامات دولت شکل داده و آن را متحول کرده است.
«دولت محدود» برای غلبه بر کووید19 چه کاری می‌تواند انجام دهد؟

تمام مباحث اشاره‌شده در بالا نشان می‌دهد دولت‌ها آنچنان که «روایت‌های کلان» ادعا می‌کنند، توانایی اعمال سیاست‌های خود بر جامعه را ندارند. هر سیاست دولت ازسوی سایر اجزای دولت، جامعه و بازیگران بین‌المللی به چالش کشیده می‌شود و پیامدهای ناشی از اجرای یک سیاست، حتما مماس با اهداف طراحان آن سیاست نیست. بر اساس این دیدگاه اولین ضرورت برای موفقیت در برابر هر چالشی، ازجمله عالم‌گیری کووید19 آن است که دست‌اندرکاران آن بدانند خواسته آنان در مواجهه با بازیگران دستخوش تغییر خواهد شد.
میگدال در کتاب خود نظریات مختلفی را درباره چگونگی دنباله‌روی مردم از سیاست‌های دولت مورد بحث قرار می‌دهد که دو مورد از اصلی‌ترین نظریات آن مربوط به نهادگرایی و فرهنگ‌گرایی می‌شود. به‌طورکلی باید توجه داشت که مسئله نیروهای غیرهم‌جهت به نحوی حل می‌شود، چراکه اگر این‌گونه نبود مسیرهای متمایز هرکدام از بازیگران دولت و جامعه به فروپاشی می‌انجامید. بنابراین بدیهی است که راهی برای غلبه بر این تضادها و نیروهای غیرهم‌جهت وجود دارد.

اولین راهکار ناشی از دیدگاه فرهنگ‌گرایی است. براساس نظریات فرهنگ‌گرا کلان‌روایت‌ها و همچنین ارزش‌های خرد منجر به توافق و ایجاد ائتلاف در میان بازیگران متفاوت می‌شود. کلان‌روایت‌ها به دولت اجازه می‌دهند تا شهروندان خواست دولت را خواست خود بدانند و به‌طور‌کلی از دولت پیروی کنند، چیزی که در نهایت در دنیای امروز تحت عنوان «ملی‌گرایی» از آن یاد می‌شود. اگرچه در‌هم‌تنیدن دستور کار مواجهه با کووید19 با ملی‌گرایی به هم‌جهت‌کردن تمام نیروها با دولت کمک می‌کند، اما آنچه بیشتر می‌تواند به راهکار مورد اجماع منجر شود، ارزش‌های خرد هستند.

به زبان ساده سیاست‌های توصیه‌شده برای مواجهه با کرونا باید با خرده‌ارزش‌های گروه‌های مختلف هماهنگ باشند. قرار نیست یک سیاست به‌طورعام با ارزش‌ها و باورهای تمام گروه‌های اجتماعی و نیروهای دولتی هماهنگ باشد، بلکه باید اجزای مختلف سیاست با بخشی از ارزش‌های سایر بازیگران عمده (تأثیرگذار بر اجرای سیاست) هماهنگی داشته باشد و متولیان سیاست بتوانند با استفاده از این مشترکات فرهنگی لیدرهای نیروهای اجتماعی مختلف را متقاعد به همراهی کنند.

این ارزش‌های مشترک حول محورهایی خاص از سیاست‌های اعمال‌شده به بازیگران اجازه می‌دهد با یکدیگر وارد تعامل شده و همچنین لیدرهای گروه‌های اجتماعی مستمسکی برای همراه‌کردن پیروان خود داشته باشند. به‌طورکلی همراه‌شدن مراجع دینی با سیاست‌های ستاد ملی مقابله با کرونا به دولت اجازه داد تا بتواند به‌صورت بسیار پرقدرت‌تری سیاست‌های خود را پیش ببرد و مشکلات کمتری در مواجهه با مخالفان رادیکال‌تر داشته باشند.

اگرچه اشتراک در ارزش‌ها و باورها می‌تواند به همراهی بازیگران منجر شود، اما منافع ذی‌نفعان نیز یکی از متغیرهای اصلی در موفقیت سیاست‌های مواجهه با ویروس کروناست. صدمات جدی اقتصادی ناشی از تعطیلی بازارها و بی‌کاری کارگران به‌قدری سهمگین است که نمی‌توان از کارگران روزمزد و کاسب‌کاران اجاره‌ای انتظار داشت در خانه بمانند. بنابراین سیاست‌های جبرانی برای تأمین منافع مشروع ذی‌نفعان اقدامات مقابله با همه‌گیری ضروری است.

راهکار دیگر که می‌توان از توصیه میگدال برای مطالعه دولت اقتباس کرد، ناشی از رویکردهای نهادگرایی است. براساس نظر نهادگرایان افراد در زمان تصمیم‌گیری و کنشگری سؤال نمی‌پرسند که کدام به نفع من است؟ سؤال اصلی آنان این است که براساس انتظارات و مسئولیت‌های من کار درست کدام است؟ در اغلب موارد نهادها تصمیم درست را پیش‌روی کنشگران قرار می‌دهند. بنابراین اگر نهادهای مناسب برای مقابله با چنین شرایطی وجود داشته باشد تمام بازیگران براساس انتظارات نهادی‌ای که از آنان می‌رود با تصمیمات بازیگران تعریف‌شده برای مواجهه با بحران همراه خواهند بود.

از نظر برخی پژوهشگران موفقیت کره‌جنوبی و تایوان در برابر عالم‌گیری کووید19 ناشی از تجربه و نهادسازی آنها پس از همه‌گیری سارس در سال 2003 است.5 نویسندگان کتاب «توانمندسازی حکومت: شواهد، تحلیل، عمل»6 اشاره می‌کنند نهادها خودبه‌خود ساخته نمی‌شوند، بلکه ناشی از انحراف‌های مثبت کنش‌گرانی است که منجر به موفقیت شده و با انتشار در فضای سیاست‌گذاری سنت‌ها و نهادها را می‌سازند.

بنابراین باید توجه داشت که ایجاد نهادهای مناسب و سازوکارهای ازپیش‌ تنظیم‌شده در آینده ناشی از تجربه‌های امروز کشور در مواجهه با کووید19 است. مستندسازی، درس‌آموزی، تثبیت موفقیت‌ها، پایداری شبکه‌های ایجاد‌شده، آموختن از شکست‌های امروز و به‌کارگیری آن در پروتکل‌های آتی عوامل اصلی شکل‌دهی نهادی برای موفقیت در آینده است. در کنار این باید اشاره کرد که استفاده مناسب از نهادهای موجود برگ برنده اصلی در مواجهه با کووید19 خواهد بود.
 
پی‌نوشت:
1. برای مطالعه بیشتر ر.ک: وبر، ماکس (1370)، دانشمند و سیاست‌مدار، ترجمه احمد نقیب‌زاده، تهران: انتشارات دانشگاه تهران
2. میگدال، جوئل (1396)، دولت در جامعه، چگونه دولت‌ها و جوامع یکدیگر را متحول ساخته و شکل می‌دهند؟، ترجمه محمدتقی دلفروز، تهران: انتشارات کویر
3. برای مطالعه بیشتر ر.ک:
 http://ispa.ir/Default/Details/fa/2166
4. برای مطالعه کل نامه ر.ک:
 https://www.mashreghnews.ir/news/1047141
5. برای مطالعه بیشتر ر.ک: 
entekhab.ir/002GCj
6. ر.ک اندوز، مت و همکاران (1398)، توانمندسازی حکومت، شواهد، تحلیل، عمل، ترجمه جعفر خیرخواهان و محسن درودی، تهران: نشر روزنه.
___________________________
بیشتر بخوانید

یک سناریوی واقع‌بینانه از اوج شیوع کرونا

دولت ایران و اطلاع رسانی درباره کرونا

کتمان کرونا/ خطای نابخشودنی دولت چین (فیلم)

__________________________