از «کارکنان مازاد» تا «حکمرانی سرمایه انسانی»/ بازاندیشی در مسئله اصلاح نظام اداری ایران

علیرضا جاجرمی

فرارو

یکی از اصول بنیادی‌ و پیش‌شرط‌های موفقیت هر برنامه اصلاحی، تشخیص صحیح "مسئله" است. تجربه نظام‌های حکمرانی نشان می‌دهد که بخش قابل توجهی از ناکامی سیاست‌های عمومی، نه از فقدان راه‌حل، بلکه از خطا در شناخت، تعریف و صورت‌بندی مسئله ناشی می‌شود.

سال‌هاست که هرگاه سخن از اصلاح نظام اداری ایران به میان می‌آید، بحث «کوچک‌سازی دولت» و «کارکنان مازاد» نیز دوباره بر ذهن ها و سر زبان‌ها می‌افتد؛ گویی ریشه ناکارآمدی دولت را باید در تعداد و کثرت کارکنان جست‌وجو کرد. اما آیا واقعاً مسئله اصلی همین است؟

اما تجربه کشورهای موفق و پیشرو، تصویر متفاوتی ارائه می‌دهد.

مرور تجربه کشورهای عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD) نشان می‌دهد که اصلاحات نوین بخش عمومی، از پارادایم «کوچک‌سازی دولت» به سمت «دولت کارآمد و متناسب» حرکت کرده است؛ دولتی که مزیت خود را نه در تعداد کمتر کارکنان، بلکه در کیفیت حکمرانی، شایسته‌سالاری و بهره‌وری سرمایه انسانی جست‌وجو می‌کند.

این تجربه، یادآور یک اصل مهم در سیاست‌گذاری عمومی است: بزرگی یا کوچکی دولت، به‌تنهایی معیار کارآمدی نیست؛ آنچه اهمیت دارد، کیفیت حکمرانی بر منابع و سرمایه انسانی است.

همین‌جا، پرسشی اساسی در برابر سیاست‌گذاری اداری ایران قرار می‌گیرد: آیا مسئله واقعی، صرفاً «کارکنان مازاد» است یا آنکه با خطایی در تشخیص مسئله مواجه شده‌ایم؟ تجربه بسیاری از دستگاه‌های اجرایی نشان می‌دهد که در بخش‌های تخصصی و خدمات عمومی، نه‌تنها مازاد نیروی انسانی وجود ندارد، بلکه کمبود نیروهای متخصص، توانمند و متعهد نیز محسوس است. 

بعبارتی علاوه بر مساله کارکنان ضعیف و ناکارآمد، آنچه بیش از هر چیز به چشم می‌آید، ناترازی در توزیع و استقرار سرمایه انسانی، ضعف در کارسنجی و برآورد نیازهای واقعی، فرسایش نیروهای توانمند به دلیل حجم بالای کار و بهره‌گیری غیربهینه از ظرفیت‌های موجود و کاهش بهره‌وری بخشی از نیروی کار است.

از این منظر، پیش از هر تصمیم‌گیری و سیاست گذاری باید میان سه مفهوم متفاوت تمایز قائل شد: «مازاد نیروی انسانی»، «کیفیت سرمایه انسانی» و «بهره‌وری سرمایه انسانی». خلط این مفاهیم، می‌تواند سیاست‌گذار را به درمان نشانه‌ها، به جای درمان ریشه‌ها، سوق دهد. شاید مسئله امروز نظام اداری ایران، بیش از آنکه «تعداد کارکنان» باشد، کیفیت حکمرانی بر سرمایه انسانی باشد؛ 

همان حلقه مفقوده‌ای که تعیین می‌کند سرمایه انسانی دولت تا چه اندازه در حل مسائل عمومی، ارتقای کیفیت خدمات عمومی، افزایش کارآمدی نظام اداری و خلق «ارزش عمومی» به کار گرفته شود.

[«اصلاح نظام اداری، از پارادایم "کوچک‌سازی دولت" به پارادایم "متناسب‌سازی و حکمرانی سرمایه انسانی" در حال گذار است.»]

اگر بپذیریم که مسئله اصلی، بهره‌وری سرمایه انسانی و رفع مسائل پیرامونی آن است، آنگاه راه‌حل نیز دیگر صرفاً در جابه‌جایی کارکنان یا کاهش تعداد آنان خلاصه نخواهد شد. تجربه کشورهای پیشرو نشان می‌دهد که دولت‌های موفق، بیش از آنکه بر «کوچک‌سازی دولت» تمرکز کنند، به دنبال «متناسب‌سازی دولت» هستند؛ یعنی بازآرایی مأموریت‌ها، اصلاح فرایندها، استقرار شایسته‌سالاری، بهره‌گیری از فناوری‌های نوین و ارتقای بهره‌وری سرمایه انسانی. در این نگاه، نیروی انسانی نه یک «هزینه»، بلکه مهم‌ترین دارایی راهبردی دولت است.

این رویکرد با یکی از مهم‌ترین آموزه‌های اقتصاد نهادگرا نیز هم‌خوانی دارد. داگلاس نورث، برنده جایزه نوبل اقتصاد، یادآور می‌شود که «نهادها، قواعد بازی هستند و سازمان‌ها، بازیگران این قواعد». بنابراین، اگر قواعد حاکم بر جذب و شایسته‌گزینی، انتصاب، ارزیابی عملکرد، جبران خدمت، ارتقای شغلی و نظام انگیزشی کارآمد نباشند، انتظار شکل‌گیری سازمان‌های کارآمد نیز انتظاری واقع‌بینانه نخواهد بود. بهره‌وری پایین، بیش از آنکه بازتاب ضعف کارکنان باشد، بازتاب کیفیت همین قواعد است.

از این منظر، سیاست شناسایی و جابه‌جایی کارکنان میان دستگاه‌های اجرایی، در صورتی می‌تواند به افزایش کارآمدی دولت بینجامد که بخشی از یک برنامه جامع اصلاح حکمرانی سرمایه انسانی باشد، نه جایگزین آن. اصلاح نظام اداری، پیش از آنکه به تغییر بازیگران نیاز داشته باشد، به اصلاح قواعد بازی نیاز دارد. بنابراین به خطای تشخیص مسئله؛ باید تامل و تفکر کرد. 

شاید به همین دلیل، پرسش اصلی امروز این نیست که «آیا دولت کارکنان مازاد دارد؟»؛ بلکه این است که «آیا نظام حکمرانی اداری توانسته است از سرمایه انسانی موجود، به‌درستی بهره بگیرد؟» پاسخ به این پرسش، مرز میان دو رویکرد را روشن می‌کند: یکی، اصلاحاتی که در شمارش کارکنان متوقف می‌شود؛ و دیگری، اصلاحاتی که با بازآفرینی نهادی، شایسته‌سالاری، پرداخت مبتنی بر عملکرد، انگیزش و نگهداشت نیروهای توانمند، ظرفیت دولت را برای خلق ارزش عمومی و افزایش بهره‌وری بازسازی می‌کند. تفاوت این دو رویکرد، تفاوت میان «مدیریت کارکنان» و «حکمرانی سرمایه انسانی» است.

رامین راستاد : هومن سیدی نابغه است!

تماشاخانه

پل ورسک ؛ یکی از عجیب‌ترین پل‌های جهان و شاهکار مهندسی ۹۰ ساله / آنچه درباره‌اش نمی‌دانید

یک شیرجه جنجالی در میراث طبیعی شگفت‌انگیز/ شنا کردن در غار علیصدر چه بلایی به سرش می‌آورد؟

فیلم های دیگر