شأن حقوقي مصوبات مجمع

اشاره؛ ماه گذشته در يکي از ستون هاي حاشيه صفحات داخلي جريده محترم اعتماد، مطلبي به نقل از دبيرخانه مجمع تشخيص مصلحت نظام منتشر شد که زمينه اين نوشته را فراهم آورد. البته در زمان خود به آن نپرداختيم، تا دوستان اصلاح طلب نگارنده را متهم به ضديت با رياست مجمع نکنند، اما با در نظر داشتن اينکه علماي حقوق عمومي، رويه حاکمان را در کنار ساير منابع حقوق اساسي مطالعه مي کنند و اين رويه اگر ناصواب باشد، به قول رئيس مجمع، شايد بعدها حتي به پيلي هم نتوان چشمه تازه جوشيده امروز را مهار کرد، دست به کار اين نوشته شدم. از دبيرخانه نقل به مضمون مي کنم که؛ نه تنها مصوبات قوه مجريه نمي تواند در تضاد با مصوبات مجمع باشد، حتي مصوبات مجلس هم واجد چنين شأني نيست. ذيلاً به تفصيل به اين مهم مي پردازم.

---

اول؛ قانون چيست، سلسله مراتب آن کدام است؟

بحث بر سر تعريف علم حقوق، از جمله موضوعات پرحاشيه و نظري جذابي است که ثمره يي صرفاً تخصصي داشته و از حوصله اين نوشته خارج است. اما در سيستم حقوق نوشته (در برابر سيستم حقوق عرفي) نظام حقوقي ايران هم از جمله نمونه هاي اين سيستم است. همان ميزان که بر سر تعريف حقوق، آراي گوناگون هست، بر دو معنا هم اتفاق نظر حاصل شده است؛ نخست آنکه در هر کشوري، حقوق ناشي از مقام و قدرتي است که حق وضع قواعد و تحميل رعايت آن را دارد (تلويحاً يعني حکومت که اگر دموکراتيک هم باشد، با واسطه معناي مردم را مي دهد) و ديگر آنکه اصلي ترين منبع - و کم حاشيه و بي ضررترين آنها - براي کشف حق، قانون است. هرچند پس از آن و در فقدان قانون، مي توان به عرف، رويه قضايي، شرع و دکترين هم رجوع کرد اما به هر حال قانون ارجح به مقام آنان است.

علماي حقوق عموماً در تعريف قانون دو معناي عام و خاص آن را در نظر داشته اند که در نخستين آنها (عام) مقصود از قانون مقام مقرراتي است که از طرف يکي از سازمان هاي صالح حکومت وضع شده است. در معناي دوم (خاص) تنها به آنچه از قوه مقننه صادر مي شود يا از رفراندوم تقنيني حاصل مي شود، قانون اطلاق مي شود.

فارغ از اين دو تعبير که هر دو آنها هم صحيح است، در نظام حقوقي ايران، مستفاد از اصول متعدد قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و قوانين ديگر و البته مباني تئوريک حقوقي، براي قوانين سلسله مراتبي تعريف شده است و بر اين مبنا هر يک از قوانين در جايگاه خود، ناگزير از پذيرش و تبعيت و طبيعتاً عدم تضاد و تخالف با قوانين در جايگاه و شأن بالاتر از خويش است. اين سلسله مراتب به شرح ذيل است؛ 1- قانون اساسي؛ عالي ترين قانون کشور، مصوب مجلس خبرگان قانون اساسي و مردم، که شوراي نگهبان صيانت از آن را در برابر تعرضات ساير قوانين در مراتب پايين تر بر عهده دارد. 2- قوانين عادي؛ عمدتاً به مصوبات مجلس شوراي اسلامي اطلاق مي شود که بايد عدم تضاد آنها با قانون اساسي به تاييد شوراي نگهبان برسد و بعضاً شامل نتايج رفراندوم هاي تقنيني و آراي هيات عمومي ديوان عالي کشور (راي وحدت رويه) هم مي شود. 3- تصويبنامه ها، آيين نامه ها و بخشنامه ها؛ که مصوبات قوه مجريه اند و عمدتاً بايد بيش از آنکه معرف حقوق تازه يي باشند، در تفسير، تشريح و تبيين جزييات اجرايي قوانين عادي، جهت مجريان امور به تصويب برسند (بسياري تصويبنامه ها و آيين نامه ها را روش اجراي قانون مي دانند، نه خود قانون) که در اينجا بر عهده رئيس مجلس شوراي اسلامي است تا تخالف و تباين يا تناسب اين قسم قوانين را با قوانين عادي بررسي کند و البته هر شهروندي يا دادستان ديوان عدالت اداري هم مي تواند از آن ديوان، ابطال آنان را بخواهد.

مبتني بر آنچه در تعليل تحرير اين نوشته آمد، سوالي که قابل طرح است اينکه مصوبات مجمع تشخيص مصلحت نظام داراي چه شأني است و در کدام مرتبه از سلسله مراتب پيش گفته قرار مي گيرد؟ در پاسخ اين پرسش، بايد به بررسي جايگاه مجمع تشخيص در نظام حقوقي ايران و شأن تاسيس آن وفق تاريخ و قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران بپردازيم.

دوم؛ چرا مجمع تشخيص مصلحت نظام تشکيل شد؟

در دهه نخست انقلاب و در اجراي قانون اساسي مصوب 1358 مقرر شده بود مصوبات مجلس شوراي اسلامي پس از تصويب جهت پيشگيري از تضاد و تباين آن با دو مقوله شرع و قانون اساسي به تاييد شوراي نگهبان که ترکيبي از فقها و حقوقدانان بود برسد و البته پيش بيني نشده بود تا در موقعيتي که اين دو نهاد قانوني بر آراي خود پافشاري مي کنند تکليف چيست. در نگاه نخست حکم موضوع ساده بود، مجلس موظف به تبعيت از نظر شوراي نگهبان و برآوردن خواست حقوقي اين نهاد بود اما سير حقايق و وقايع حکم ديگري داشت و بعضاً منجر به اختلافات جدي ميان اين دو بود که يکي مدعي نمايندگي نيازها و اقتضائات جامعه بود و ديگري مدافع قانون اساسي و البته شريعت. در عمده موارد هم کار يا به بن بست مي رسيد يا با پادرمياني امام خميني(ره) به نفع يکي از دو سوي ماجرا رفع مشکل مي شد.

قانون کار از نمونه هاي معروف و مهم اين بن بست بود که مدت ها مسير بين مجلس و شوراي نگهبان را مي پيمود و به سرانجام نمي رسيد. و از قضا (گويا) همين قانون سنگ بناي مجمع تشخيص مصلحت را گذاشت به اين نحو که مطابق ديگر بن بست ها به رهبري وقت رجوع شد و اين بار شايد به دليل وسعت موضوع مورد اختلاف، حجم بسيار امور کشورداري از لزوم حل موضوع به شيوه يي سيستماتيک و فارغ از سليقه شخصي به نحوي که مشکل يک بار براي هميشه مرتفع شود منجر به عدم مداخله امام و ارجاع امر به مرجعي به نام مجمع تشخيص مصلحت نظام شد و بر اين اساس به دستور امام خميني اين مجمع آنچنان که از نام آن هويداست با هدف مصلحت جويي و رفع اختلاف مجلس و شوراي نگهبان شکل گرفت.

گفتني است در تغييرات و اصلاحات قانون اساسي سال 1368 وفق نامه رهبري به نويسندگان آن قانون، مجمع تشخيص مصلحت نظام با علاوه شدن وظايفي ديگر به وظيفه ذاتي آن که همان رفع اختلاف ميان مجلس و شوراي نگهبان بر مبناي مصلحت است شکل قانونمند و نهادينه امروز را يافت.

ساير وظايف مجمع تشخيص مصلحت که در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و قوانين ديگر آمده در موضوع اين نوشتار نمي گنجد و به نظر مي رسد همچنان عمده ترين کارکرد مجمع همانا تشخيص مصلحت فيمابين اجزاي قوه مقننه ايران است و بديهي است در اين کارويژه مجمع نه قوه مقننه ديگر که جزيي از قوه مقننه کشور است. (اين نکته يي است که در نامه امام خميني (ره) براي اصلاح قانون اساسي بر آن تاکيد شده بود تا مجمع قوه يي در عرض قواي ديگر تعبير نشود.)

پيرامون نحوه عمل مجمع نشينان به اين مسووليت، مجادلات حقوقي بسيار است. اينکه آيا مجمع در جايگاه رفع اختلاف تنها موظف به گزينش يکي از دو نظر مجلس يا شوراي نگهبان است يا حق اعمال تغييرات متناسب با خواست اعضاي خود را دارد يا اينکه آيا مجمع اصولاً محق است تا خود راساً مبدع برخي قوانين باشد و... بايد به طور جدي و مفصل به آنها پرداخت و مستند به اصول 58 و 59 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، وظايف اين مجمع را بازتعريف کرد.

سوم؛ شأنيت مصوبات مجمع تشخيص مصلحت نظام

با عنايت به آنچه در ابتداي اين نوشتار درباره سلسله مراتب قوانين آمد به نظر مي رسد از منظر حقوق بايد مصوبات مجمع تشخيص مصلحت نظام را در رديف قوانين عادي قرار داد، مبتني بر چند دليل؛ اولاً در سلسله مراتبي که پيش از اين شرح آن گذشت مرتبه يي مختص به مصوبات مجمع پيش بيني نشده است. گفتني است اين نحوه تخصيص شأن به قوانين نه صرفاً بحثي نظري که معطوف به قانون اساسي و راهکارهايي است که اين قانون براي صيانت از هر يک از مصوبات در مرتبه بالاتر، در برابر تعديات مصوبات در مراتب پايين تر پيش بيني کرده است و با اين ديدگاه اگر براي مصوبات مجمع چنين تضميني پيش بيني نشده، نه مي توان آن را ناشي از نسيان مقنن دانست و نه حتي ناشي از رجحان مصوبات مجمع. بل با عنايت به اينکه قانون اساسي تکليف صيانت از قوانين عادي و روش تغيير آن را روشن کرده است، اصولاً لزومي نديده تا دوباره و به طور جداگانه اين امر را درباره آنچه مجمع تشخيص به تصويب مي رساند، تکرار کند.

ثانياً، اگر مصوبات مجمع را در رديف قوانين عادي ندانيم، طبيعتاً ارزشي هم سنگ قانون اساسي خواهد يافت و اين، در حالي است که هيچ منطق حقوقي، وجود قوانيني سيال و متغير را با شأنيت قانون اساسي نمي پذيرد. ضمن اينکه نحوه تغيير در قانون اساسي مستقيماً به آراي عمومي اناطه داده شده و اين امر با کارکرد نهادي کاملاً انتصابي همخواني ندارد.

ثالثاً، غرض از تاسيس اين نهاد (وفق آنچه مرقوم شد) ايجاد قوه مقنن جديدي نبود که حالا بتوان مصوبات اين قوه را برتر از مصوبات مجلس دانست. مبتني بر قانون اساسي مصوبات قوه مقننه (حتي رفراندوم ها) در رديف قوانين عادي تعريف مي شوند که توسط خود نهاد مقنن قابل تغيير و اصلاح هستند.

رابعاً، اين پذيرفتني است که ترکيب اعضاي مجمع تشخيص مصلحت نظام از بزرگان و صاحبان تجربه و خرد زمامداري تشکيل شده است و اين ترکيب با مفهوم مصلحت سنجي متناسب است. اما کيست که نپذيرد مصلحت امري گذرا و متناسب با شرايط، قابل تغيير است و در يک نظام حکومتي نهادينه قانوني، مصلحتي برتر از قانون اساسي و در «ما نحن فيه» وجود ندارد و تنها تشخيص مجمع در گذار از گردنه هايي که اين دو (شرع و قانون اساسي) انعطاف لازم را ندارند، کارايي داشته و در مسير هموار، همان روال معقول بايد حاکم باشد.

به شرط پذيرش آنچه در پيش آمد، مصوبات مجمع را بايد در عداد قوانين عادي محسوب داشت. (البته مجمع نشينان ادله يي در رد اين نظر دارند که در صورت طرح، نگارنده در جاي خود پاسخگوي آن خواهد بود.) بنابراين ادعاي دبيرخانه مبني بر عدم امکان تغيير مصوبات مجمع تشخيص مصلحت نظام به وسيله قوه مجريه توسط تصويبنامه، آيين نامه و بخشنامه، کاملاً مقبول و در راستاي طبقه بندي قوانين است، اما اينکه تنها خود مجمع حق تغيير مصوبات خود را دارد و مجلس حتي شأنيت ارتکاب اين فعل حقوقي را نخواهد داشت، متناسب با مفاهيم حقوقي پيش گفته نيست و بديهي است که مرجع قانوني تغيير، اصلاح و ابداع قوانين عادي، مجلس شوراي اسلامي است و مصوبات مجمع هم نبايد از اين قاعده مستثني شود.